L'UE est-elle garante de paix et de sécurité aujourd'hui ?

Conférence du général Maurice de Langlois (2s) donnée à l'espace Ouest-France à Rennes puis à la section IHEDN de Redon.

IHEDN Redon 12 janvier 2025

L'UE est-elle garante de paix et de  sécurité aujourd'hui ?

Je vais vous donner la réponse tout de suite, c’est non et je pourrais m’arrêter là ! Il n’y a plus de prospérité sans garantie de paix.

Cependant, je vais quand même vous expliquer pourquoi et vous donner, non pas des solutions, ce serait trop facile, mais des pistes de réflexion.

Depuis longtemps, nous militaires, commencions nos présentations par cette affirmation : « Nous vivons dans un monde dangereux ». Cette phrase pouvait être perçue comme un plaidoyer des militaires pour qu’ils puissent bénéficier au minimum du maintien des budgets de défense dans nos pays occidentaux. Aujourd’hui, malheureusement, il n’est plus besoin de faire de démonstration sur l’existence de la menace : des populations entières vivent dans leur chair les effets de la guerre, et ceci aux portes de l’Europe.

Les pays de l’Union européenne ont pris conscience de leurs propres vulnérabilités face à un avenir de plus en plus incertain. Mais entre la prise de conscience et la mise en œuvre d’une politique de sécurité et de défense commune robuste s’appuyant sur politique étrangère reconnue, il y a un fossé important.

Aujourd’hui, chez nous, l’Europe ne fait plus rêver. Et pourtant, en 2007, à l’occasion du 50ème anniversaire, et un an avant la crise financière de 2008, nous étions encore sur une logique de succès. Je cite La documentation française. « L’œuvre européenne est considérable : une monnaie forte, un des plus grands espaces de prospérité partagée et de solidarité au monde, des politiques actives dans de nombreux domaines… puis le Monde : « la "superpuissance tranquille" européenne qui fournit 70 % de l'aide humanitaire dans le monde ». Pat Cox l’ancien président du Parlement européen rappelait que l’Europe, avec ses 480 millions d’habitants, représentait la 3ème communauté la plus importante au monde après la Chine et l’Inde, qu’elle avait le marché unique le plus riche, qu’elle avait établi sa monnaie unique, qu’elle était la plus active dans le combat contre le réchauffement climatique, dans la gestion des crises, et, le plus important, « la paix, qui fut tellement impossible pour de nombreuses générations, était aujourd’hui acquise pour toujours ». Nous en sommes bien loin.

Et le rapport Draghi du 4 novembre dernier, mentionne que l’UE est presque une sorte de miracle qui ne peut plus durer, si ses membres ne s’unissent pas davantage et de manière structurelle, face aux troubles actuels.

L’Europe n’a pas aujourd’hui les moyens d’assurer sa propre sécurité. Les critiques pleuvent sur l’inconsistance de la défense européenne.

A titre d’exemple, après le déclenchement de l’agression russe en Ukraine dans la nuit du 24 au 25 février 2022, les premières ministres suédoise et finlandaise écrivent le 8 mars une lettre commune au président du Conseil, Charles Michel [1], rappelant que, selon l’article 42§7, les Etats membres leur doivent aide et assistance en cas d’agression de leur pays . Est-ce leur manque de confiance dans les capacités de l’UE et des Etats membres à mettre en œuvre la clause d’assistance mutuelle qui a provoqué deux mois plus tard la demande d’adhésion de ces deux pays à l’OTAN ? On peut le croire.

Le président Macron à la conférence des ambassadeurs du 8 janvier : « La question est de savoir si les Européens veulent, pour les 20 ans qui viennent, produire ce qui sera nécessaire à leur sécurité ou pas», car «si nous dépendons de la base industrielle et technologique de défense américaine, alors nous aurons de cruels dilemmes et des dépendances stratégiques coupables ». Le chef de l’Etat a lancé le 20 janvier à l’occasion des vœux aux armées une nouvelle revue stratégique. Il a répété que l’Europe avait besoin d’un « réveil stratégique ».

Le président tchèque Petr Pavel, le 3 octobre 2023 lançait le message suivant : « réduire notre dépendance à l’égard des États-Unis et développer des leviers stratégiques européens doivent être considérés comme notre contribution à notre partenariat transatlantique »[2] .

Jean-Dominique Giuliani : « Les Européens comprendront-ils un jour que nos alliés américains ont aussi leurs propres intérêts qui ne coïncident pas toujours avec ceux de l’Europe ? »

Jean-Marc Vigilant : « Mais les Européens ont besoin d’une alliance, car aucun pays européen seul n’a la capacité de se défendre ou de conduire des opérations militaires d’envergure pour résoudre une crise internationale. »

Revue nationale stratégique 2022, page 8 « … la poursuite de nos efforts visant à favoriser l’émergence et la mise en œuvre d’une conception commune et partagée de la défense européenne, comme de son autonomie stratégique, complémentaire de notre participation active au sein de l’organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) et de nos différents partenariats, en nous prémunissant des effets indésirables de changements de priorités stratégiques ou géographiques de ces alliés ».

Le constat est que l’UE souffre aujourd’hui d’un manque de visibilité sur la scène internationale et son bras armé, la Politique de sécurité et défense commune (PSDC) n’existe qu’à un niveau échantillonnaire avec un faible niveau d’engagement, bien loin de ses ambitions initiales.

Et pourtant, oui, il y a un besoin de capacités de défense européenne et d’autonomie stratégique, reconnu non seulement de la part des élites et des décideurs, mais aussi du citoyen européen. L’Eurobaromètre annuel de la Commission européenne relevait en avril-mai 2024 que 80% des citoyens demandent un renforcement de la coopération en matière de défense et 77% approuvent la PSDC, du moins ceux qui la connaissent ! En 2024, la majorité des 27 pays de l’Union européenne dépensent plus de 2 % de leur PIB dans le domaine militaire, comme en République tchèque où une loi adoptée en 2023 fixe à 2 % minimum le niveau d’investissement dans la défense. Début janvier 2025, Prague a annoncé avoir atteint son objectif.

Parmi les Etats dont la part des dépenses militaires est la plus élevée, on retrouve la Pologne (4,1 %) et les pays Baltes, limitrophes de la Russie : l’Estonie (3,4 %), la Lettonie (3,2 %) et la Lituanie (2,9 %). Six pays consacrent 2,1 % de leur PIB aux dépenses militaires, dont la France, ainsi que la Suède qui a intégré officiellement l’Otan le 7 mars 2024. « Les dépenses de défense des États membres ont atteint 326 milliards d’euros, ce qui représente 1,9 % du PIB de l’UE en 2024 », et deuxième budget derrière les USA (886 Md$) Source Agence européenne de défense (AED).

Si on peut se féliciter que l’Europe ait été le continent qui, pour la première fois depuis la fin de la guerre froide, a augmenté le plus significativement ses budgets de défense, beaucoup de questions restent en suspens. Est-ce suffisant ? Est-ce que l’Europe a les moyens et l’organisation pour faire face à un conflit majeur et ceci, dans la durée ? Est-ce que la PSDC est une réponse adéquate ? Ou, en d’autres termes, la PSDC est-elle capable à elle seule de garantir la paix et la sécurité en Europe ? Ou sommes-nous dans un espace de paix en sursis ?

Nous devons être en mesure de trouver des réponses à toutes ces questions vitales et capables de proposer un modèle qui, dans l’avenir, permettra à l’Union d’assurer efficacement la sécurité de ses citoyens et la défense de ses intérêts.

Dans mon intervention, après un bref rappel historique, je ferai de la sémantique pour répondre à la question : de quoi parlons-nous ? Ensuite, j’évoquerai les réussites, les contradictions et les insuffisances de l’UE. Et je terminerai sur quelques pistes, pour aller plus loin et plus vite dans la construction d’une défense européenne indépendante, robuste et crédible, sachant que la problématique est à la fois complexe et urgente à régler.

1. Cinq repères historiques

Le 17 mars 1948, à Bruxelles, est signé le traité de collaboration en matière économique, sociale et culturelle et de défense collective entre le Royaume-Uni, la France, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg.
Son article 5 est intéressant : « « Au cas où l’une des hautes parties contractantes serait l’objet d’une agression armée en Europe, les autres lui porteront… aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, militaires et autres. ».

Un an plus tard est signé le traité de l’Atlantique nord ou traité de Washington, le 4 avril 1949, par douze pays occidentaux. Il établit une alliance politico-militaire entre ses membres afin d'assurer leur sécurité collective dans le contexte de la guerre froide. Le traité met en place une alliance militaire défensive contre toute attaque armée contre l'un de ses membres en Europe, en Amérique du nord ou dans la région de l'Atlantique nord au nord du tropique du Cancer.
Son article 5, toujours en vigueur, parait semblable dans sa rédaction au précédent, mais ne revêt pas un caractère contraignant. « Les parties conviennent … que, si une telle attaque se produit, chacune d'elles, … assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt …telle action qu'elle jugera nécessaire, y compris l'emploi de la force armée… ». Ainsi « L’article 5 » du traité de Washington, érigé en totem par les Européens, ne garantit pas d’une automaticité de l’engagement américain.

Le 24 octobre 1950, le Président du Conseil René Pleven propose la création d’une Communauté européenne de défense entre France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas et République fédérale d’Allemagne. Armée européenne de 100 000 hommes, sous commandement de l’OTAN, avec un ministre de la défense unique et un budget commun. Traité signé le 27 mai 1952 mais ratification rejetée par la France. Pour pallier cet échec, le 23 octobre 1954 est créée l’Union de l’Europe Occidentale (UEO). A part une mission de déminage en 1991 pendant la première guerre du Golfe et la définition des types de missions de la future PSDC, elle restera une coquille vide jusqu’à sa dissolution en 2010.

Le 19 octobre 1961, la France présente le plan FOUCHET, l’« Union d’États », une sorte de « Confédération des nations » au niveau européen. Ce plan vise à construire l’Europe selon le mode confédéral, fondé « sur le respect de la personnalité des peuples et des États membres ». Il envisage une politique commune de défense dans le cadre de l’Alliance atlantique . Le général de Gaulle modifie la première version et supprime la référence à l’Alliance atlantique. De Gaulle préconisait que la défense de l’Europe, alliée de « l’Amérique » soit assurée dans le cadre d’une autre OTAN. Il essuie le refus de la plupart de ses partenaires européens.

L’organisation actuelle date de février 1992 avec le Traité de Maastricht.
Définition de la Politique étrangère de sécurité commune (PESC).
Décembre 1998 : accord pour mettre en œuvre une capacité autonome d’action (60000 hommes)
Juin 1999, au sommet de Cologne, définition de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) qui deviendra la PSDC en 2009.
Décembre 1999: Sommet d’Helsinki (COPS, CMUE, EMUE)
2002 : accords UE-OTAN de Berlin +
2003 : premières opérations militaires (Concordia et Artemis)
2009 : Traité de Lisbonne

2. De quoi parlons-nous ?

Il y a un problème de sémantique entre les termes défense européenne, Europe de la défense, défense de l’Europe ou la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), terme utilisé dans les traités européens pour parler de défense.

Défense européenne, Europe de la défense et PSDC sont proches, du moins en France

On peut dire que ces 3 termes sont proches dans leur définition, mais avec des traductions qui ne sont pas toujours fidèles, ce qui peut poser des problèmes d’interprétation avec nos voisins européens.
Si nous prenons comme référence la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC), le terme officiel de l’UE, sa définition est donnée dans le traité de Lisbonne de 2009, articles 42.1 et 42.2 :

« 1. La politique de sécurité et de défense commune fait partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité commune... L'Union peut y avoir recours dans des missions en dehors de l'Union afin d'assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale… »

« 2. La politique de sécurité et de défense commune inclut la définition progressive d'une politique de défense commune de l'Union. Elle conduira à une défense commune, dès lors que le Conseil européen, statuant à l'unanimité, en aura décidé ainsi. »

Défense de l’Europe : c’est la défense collective.

Elle est mentionnée dans le même traité, article 42.7 « Au cas où un État membre serait l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir… Les engagements et la coopération dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord, qui reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l'instance de sa mise en œuvre ». Un peu jésuite comme approche.

Dans la suite de mon intervention, je parlerai de défense européenne comme garante de la sécurité des citoyens européens et de la protection de leurs intérêts.

3. Des réussites, des contradictions et des insuffisances

L’UE possède une stratégie, conduit des opérations depuis 2003, a fait évoluer le cadre d’emploi des forces armées avec le traité de Lisbonne et pourtant, peine à faire valoir son efficacité.

Les opérations

La Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) a fêté le 31 mars 2023, le 20ème anniversaire du lancement de la première opération militaire de l’UE, l’opération Concordia, menée dans l’ancienne république yougoslave de Macédoine (ARYM). Aujourd’hui, ce sont 21 missions et opérations qui sont actives avec un total de 4000 personnes déployées. Parmi elles, on peut citer les plus emblématiques, les deux opérations maritimes de lutte contre la piraterie au large de la Somalie (ATALANTE) et en Mer Rouge (ASPIDES), les missions de formation de militaires, en Somalie, en République Centrafricaine, au Mozambique et au Mali, ou encore les missions civiles EULEX au Kosovo et EUAM en Irak.

La stratégie

Le dernier document de stratégie de défense et de sécurité européenne a été approuvé le 21 mars 2022. Appelée la Boussole stratégique, elle se rapproche de l’esprit d’un livre blanc européen. La Boussole stratégique analyse l’évolution de la menace et propose un plan d'action visant à renforcer la politique de sécurité et de défense de l'UE à l’horizon 2030.

Les Etats membres y font le constat du « retour de la guerre en Europe », suite à l'invasion de l’Ukraine par la Russie dans la nuit du 23 au 24 février 2022, et après l'agression militaire en Géorgie en 2008, l'annexion illégale de la Crimée et l'intervention militaire dans l'est de l'Ukraine en 2014. La Russie est devenue une menace directe et durable pour sa sécurité. Ensuite, elle fait le point de la situation sécuritaire dans son voisinage Sud et au Moyen-Orient. Puis elle décrit les menaces liées au terrorisme, à la prolifération des armes de destruction massive, à la cybercriminalité, au changement climatique, à la concurrence pour les ressources naturelles et aux crises sanitaires mondiales. On peut regretter encore une fois de ne pas avoir de hiérarchisation de ces risques et menaces.

A la suite de cette analyse, le document formule des propositions d'action concrètes assorties, pour la première fois, d'un calendrier de mise en œuvre d’ici 2030 et la possibilité d’utiliser des fonds communs pour le développement de capacités militaires. L’Union annonce la création d’une force multinationale de réaction rapide de 5 000 hommes, ainsi que de ses capacités de commandement et de contrôle. C’est une évolution positive mais il faut tout de même rappeler que le Conseil européen d'Helsinki de décembre 1999 s’était fixé un objectif opérationnel de création d’une force de réaction rapide de 60 000 hommes pouvant être déployée dans un délai de 60 jours et pendant une année.

Malgré ces avancées, l’exercice reste incomplet. Selon Nicole Gnesotto, « les États membres sont loin de vouloir réveiller une Europe puissance et de mettre en œuvre l’autonomie stratégique de l’UE ».
Malgré une situation sécuritaire qui se dégrade fortement, plusieurs questions restent en suspens dont la principale est la capacité et la volonté de l’UE de se donner de moyens autonomes pour pouvoir s’engager dans un conflit de haute intensité.

Le Traité de Lisbonne et l’utilisation des forces armées : un changement profond

Le traité de Lisbonne est entré en vigueur le 1er décembre 2009 et apporte des modifications substantielles. Outre la création des fonctions de Président du Conseil et de Haut représentant de l’action extérieure et de la politique de sécurité/vice-président de la Commission européenne (HRAEPS/VP ou HR), ce traité est un changement profond au niveau des institutions. La séparation en trois piliers disparait, ce qui permet d’envisager une vraie continuité entre sécurité intérieure et sécurité extérieure de l’UE.

L’UE possède maintenant une personnalité juridique qui lui permet de parler d’une seule voix sur la scène internationale, de pouvoir conclure des accords internationaux dans tous ses domaines de compétence. Le traité donne aujourd’hui les moyens de l’Union d’accéder dans l’avenir à un siège permanent à l’ONU.

Cela fait évoluer profondément la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Ses nouvelles dispositions lui donnent la possibilité d'utiliser à la fois les moyens de la Commission et du Conseil, destinés à la prévention des conflits et à la gestion des crises. La PSDC, développée dans le cadre de l’action extérieure de l’UE, s’inscrit dans une démarche d’approche globale, procédé collaboratif associant les domaines diplomatique, sécuritaire, économique, du développement, juridique et des droits de l’homme, qui renforce la probabilité de succès de l’action extérieure de l’UE.

Parmi les nouveaux outils du traité de Lisbonne, trois d’entre eux retiennent particulièrement l’attention, la clause d’assistance mutuelle, la clause de solidarité et l’article 44.

La clause d’assistance mutuelle a déjà été évoquée. Elle ne peut pas être mise en œuvre aujourd’hui (exemple de la Suède et de la Finlande) car les structures ne sont pas là. Il a été activé une seule fois par la France en novembre 2015, suite aux attentats terroristes à Paris et à Saint-Denis, avec des contributions apportées principalement par l’Allemagne (1200 soldats) et le Royaume-Uni. Le Parlement européen a insisté à de nombreuses reprise sur la nécessité d’étayer l’article par de véritables mesures pratiques quant à sa mise en œuvre. Il demandait notamment la création d’un véritable quartier général européen : « l’Union […] a besoin d’un quartier général civil et militaire permanent aux niveaux stratégique et opérationnel, et que cette structure devrait être chargée de la planification des mesures d’urgence stratégiques et opérationnelles, notamment pour ce qui est de la défense collective prévue à l’article 42, paragraphes 2 et 7, du traité de l’Union européenne et de l’application future de ces articles en étroite coopération avec les structures correspondantes de l’OTAN ».

La clause de solidarité représente un intérêt particulier car elle autorise, sous certaines conditions l’emploi de forces armées à l’intérieur de l’UE : « L'Union et ses États membres agissent conjointement dans un esprit de solidarité si un État membre est l'objet d'une attaque terroriste ou la victime d'une catastrophe naturelle ou d'origine humaine » . Les Etats doivent porter assistance seulement si les autorités politiques concernées le demandent. La mise en œuvre de cette clause prévoit que l'Union mobilise tous les instruments à sa disposition, à savoir la stratégie de sécurité intérieure, le mécanisme de protection civile et les structures de la PSDC. Mais cette clause ne fait pas partie de la PSDC. Elle fait appel à un centre de coordination appelé « European Response Coordination Centre (ERCC) » sous l’autorité conjointe du président du Conseil et du président de la Commission européenne. Il y a là, non seulement une difficulté de mise en œuvre mais une incohérence où des moyens militaires peuvent être mis en œuvre, mais pas par la PSDC. C’est peut-être pour cette raison que l’article 222 n’a jamais encore été invoqué par un Etat membre.

Il manquait un mode d’action donnant la souplesse nécessaire à la PSDC pour agir dans l’urgence en s’appuyant sur un groupe d’Etats volontaires. Ce mode d’action, qui est un complément aux procédures habituelles de lancement d’une opération, est l'article 44 du traité de Lisbonne : « Dans le cadre des décisions adoptées conformément à l'article 43, le Conseil peut confier la mise en œuvre d'une mission à un groupe d'États membres qui le souhaitent et qui disposent des capacités nécessaires pour une telle mission ». Mécanisme unique alliant souplesse et réactivité, il est à haute valeur ajoutée et n’a pas d’égal dans les autres organisations. Cet article peut être spécialement mis en œuvre dans le contexte d’une réaction rapide, lorsqu’un consensus existe et qu’un groupe d’États membres est disposé à fournir des capacités et à agir au nom de l’Union.

Les insuffisances de la PSDC

La PSDC n’a jamais été conçue pour préparer et faire la guerre. Ses missions ont été définies uniquement dans le cadre de la gestion de crise, et non la guerre. De plus, s’il faut reconnaitre que la PSDC a connu de nombreux succès, sa mise en œuvre est restée à un niveau échantillonnaire avec un cadre d’emploi limité. On peut même dire que, dans ces dernières années, au niveau opérationnel, la PSDC a connu une régression : il n’y a quasiment plus d’opérations militaires dites exécutives, incluant des actions de combat ; il y a seulement des missions de formation, et rappelons que le niveau d’ambition initial, décidé au Conseil européen d'Helsinki de décembre 1999, capacité de projection de 60 000 hommes en 60 jours, n’a plus jamais été mis en œuvre.

Concernant les états-majors de l’UE, malgré la création d’une cellule de planification et de conduite des opérations militaires , il n’y a pas assez de personnels permanents. Par exemple, l’EMUE est composé d’un peu moins de 300 militaires contre 8800 à l’ACO de l’OTAN .

Le processus décisionnel est trop lent, notamment à cause de la règle du consensus, ce qui est extrêmement contraignant pour l’action dans l’urgence (mais c’est le même cas à l’OTAN).

Au niveau capacitaire, il n’existe pas d’agence d’armement européenne pour la conduite des programmes d’armement. Seule l’OCCAR, l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armement, peut le faire mais seulement avec les 6 Etats qui l’ont rejointe (NB : l’AED a eu un budget opérationnel de 8M€). Pour les équipements, la Base industrielle technologique de défense européenne (BITDE) reste à l’état de projet et les programmes en coopération sont en deçà des objectifs fixés (18%, au lieu des 35% visés par l’UE). L’industrie européenne de la défense est encore trop fragmentée. L’UE ne possède pas d’équipements communs, ce qui nuit à l’interopérabilité et la souplesse d’emploi des capacités.

La PSDC ne dispose pas de moyens de formation en propre ; seul un centre de formation virtuel appelé CESD, Collège européen de sécurité et de défense, coordonne les formations assurées par les Etats membres qui ouvrent leurs portes.

Aujourd’hui, nous ne pouvons faire que le constat de l’insuffisance. La situation sécuritaire de l’Europe ne peut plus se contenter du périmètre actuel de la PSDC.

Mais des avancées réelles

Nous devons prendre acte de plusieurs évolutions significatives et encourageantes, mais au demeurant insuffisantes.

L’UE a brisé un tabou en mettant en place dans le budget pluriannuel 2021-2027 des financements liés à la défense. La Commission européenne s’implique pour la première fois avec la création du poste de commissaire à la défense et à l’espace avec Andrius Kubilius (LT). Deux mécanismes nouveaux voient le jour, le FED, Fond européen de défense à 8 Md€ (21-27) et la Facilité de paix européenne (EPF) à 12 Md€.

Le FED a été créé pour financer des projets de recherche et développement conjoints dans le domaine des technologies et des équipements de défense. C’est la première fois que la Commission peut participer au financement de programmes d’armement.

L’EPF sert au financement de toutes les actions extérieures de la PESC ayant des implications militaires et de défense. Il remplace depuis 2021, la Facilité pour la paix en Afrique et le mécanisme Athena de financement des opérations militaires. L’EPF permet des acquisitions d’armement et de munitions, par exemple pour l’Ukraine, à hauteur de 3,1 Md€ en 2022 et de soutenir financièrement les Etats contributeurs de troupes dans les opérations de l’UE.

De même, le HR et la Commission ont proposé l’acquisition conjointe d’équipements de défense avec l’aide de fonds communautaires (devenu le 9 octobre 2023 le mécanisme EDIRPA doté de 300 M€).

Au niveau des projets en coopération, la Coopération structurée permanente, autre outil du Traité de Lisbonne, même si elle a été dévoyée, a quand même permis de réunir 25 Etats autour de plus de 70 projets militaires (mobilité militaire, cyber, corvette de patrouille européenne, avion-cargo tactique de taille moyenne).

Des programmes d’armement majeur en coopération sont en cours de développement, le SCAF, l’avion du futur, ainsi que le programme du char de combat du futur et la réalisation du drone européen (noter que le SCAF est concurrencé par le NGAD américain et le tout nouveau projet mené par les entreprises britannique, japonaise et italienne, le Programme global de combat aérien (GCAP) de chasseur de sixième génération avec une composante drones). Plus récemment en 2024 le projet ELSA (Approche européenne sur la frappe à longue portée) entre la France, l'Allemagne, l'Italie et la Pologne pour créer un missile de croisière lancé depuis le sol d'une portée de 1 000 à 2 000 km.

Une stratégie en matière de cyberdéfense et une nouvelle stratégie spatiale avec le lancement à partir de 2027 du projet Iris, constellation d’une centaine de satellites pour sécuriser internet (6 Mds €). Le premier exercice avec troupes a eu lieu du 16 au 19 octobre 2023. Et à l’horizon 2025, il a été décidé de rendre opérationnels la capacité de déploiement rapide de 5000 hommes et un état-major opératif permanent (OHQ), dérivé de l’actuelle MPCC.

Andrius Kubilius (LT) dans ses nouvelles fonctions de commissaire à la défense et à l’espace prépare un livre blanc sur la défense qui sera publié dans les 90 premiers jours de son mandat (6 novembre 2024) et qui « devrait définir les mesures que nous devons mettre en œuvre dans l’Union européenne afin d’être prêts à faire face aux éventualités militaires les plus extrêmes », notamment une menace russe contre les membres de l’UE ou de l’OTAN qui pourrait se manifester avant 2030.

La PSDC et l’OTAN

La PSDC a été souvent inscrite, à tort, dans un rapport de dépendance avec l’OTAN. Ce que l’OTAN ne peut pas ou ne veut plus assurer, elle le délègue à l’UE au travers de la PSDC : le maître mot employé par l’OTAN est « pas de duplication ».

Or l’OTAN, bien qu’elle ait retrouvé une vraie justification avec l’invasion russe en Ukraine, possède des faiblesses chroniques.

Elle a connu un échec retentissant en Afghanistan, échec partagé par l’ensemble du clan occidental. La place de la Turquie dans l’OTAN fait l’objet de crises régulières (différend gréco-turc, crise des S400, retards dans l’admission de la Suède et de la Finlande, Arménie, Syrie, Libye, etc.).

La place des Etats-Unis y reste prépondérante et problématique.

Cependant l’OTAN joue un rôle normatif important et une plateforme d’interopérabilité pour les armées occidentales qui la composent. C’est aujourd’hui le meilleur et le seul garant crédible de la sécurité collective des Européens. L’OTAN est donc à la fois l’instrument principal de la défense des Européens et la principale cause de leur impuissance militaire collective.

Et en cas de défaillance américaine, comment l’autonomie stratégique de l’Europe va pouvoir se développer dans les domaines de la sécurité et de l’armement ?

4. La dépendance vis-à-vis des Etats-Unis

En 2 mots, les Américains dominent l’OTAN et l’OTAN domine l’UE.

Autant la France que l’ensemble des EM européens doivent sortir de la dépendance américaine. Cette dépendance revêt trois aspects :

- Dépendance politique
- Dépendance capacitaire
- Dépendance technologique et industrielle

Dépendance politique

En Europe, et même dans le monde, la majorité des pays associent l’OTAN aux États-Unis, à cause de leur prééminence en termes politiques et de leur poids relatif énorme en termes militaires dans l’organisation.

Les choix politiques américains ne coïncident pas toujours avec les intérêts européens. La plupart des questions de sécurité apparues lors des dernières années a révélé que dans ces cas-là, les Etats-Unis n’étaient plus présents ou agissaient de leur propre chef : exemple de la Bosnie (4 ans avant l’engagement US en 1995), du Kosovo (1999 où l’armée américaine a assuré 70 % des frappes, et une grande partie d’entre elles a été planifiée à titre national, c’est-à-dire de façon autonome par rapport à la structure de planification de l’OTAN), en 2001, au lendemain des attentats du 11 septembre, les États-Unis se sont passé de l’OTAN pour intervenir en Afghanistan contre le régime taliban et les terroristes d’Al-Qaïda (A noter que Donald Trump avait signé un accord avec les Talibans en février 2020 sans consulter ses partenaires européens, que Joe Biden avait annoncé en avril 2021 le retrait des troupes américaines d’Afghanistan, toujours sans consultation ses Européens), absence en Géorgie (2008), neutralité bienveillante à l’égard de la Turquie malgré son agressivité à l’égard de la Grèce et de l’Europe, « leadership from behind » en Libye (2011), soutien limité aux opérations du Sahel… Quant aux décisions unilatérales de non-intervention en Syrie (malgré le franchissement de la ligne rouge chimique par Bachar el-Assad), de retrait du Moyen Orient, elles illustrent le peu de cas fait par les Américains de leurs alliés dans les engagements communs.

Interview de l’amiral Pierre Vandier, commandant suprême allié Transformation de l'OTAN, le 26 décembre 2024. « Je pense que beaucoup de pays européens misent sur la suffisance des États-Unis ou de l'Occident pour dire : « OK, j'ai payé mon assurance ». Mais ce n'est pas une question d'assurance, c'est une question d'existence ».

Dépendance capacitaire

L’UE doit tenir compte de sa dépendance à l’égard des États-Unis qui comblent ses insuffisances capacitaires. On peut citer, entre autres, le transport aérien stratégique, le renseignement spatial et l’alerte aéroportée précoce.

De plus la règlementation américaine en matière d’exportation est très contraignante : ITAR (International Traffic in Arms Regulations) et EAR (Export Administration Regulations) ont un périmètre d’application plus étendu que les règlementations françaises et européennes relatives au contrôle des exportations de matériels de guerre. Ces réglementations se fondent sur une législation à portée extraterritoriale. Leur emploi sur des théâtres d’opérations est soumis à leur autorisation. Sans oublier le système de boîtes noires largement pratiqué par les industriels outre-Atlantique.

Exemple de l’Euro Hawk : le projet Euro Hawk, 5 drones HALE GLOBAL HAWK américains, lancé en 2007 est abandonné en 2013. Il a coûté plus de 600 millions d’euros aux Allemands. Ils devaient être équipés de capteurs ROEM et n’ont jamais volé pour un problème de certification.

Exemple du drone REAPER : équipement américain pour les troupes françaises, il ne peut être employé qu’en opérations hors du territoire national, tout en passant à chaque fois par l’obtention d’une autorisation américaine. De plus, tout changement de configuration doit être fait par le fournisseur.

F35 : le Royaume-Uni, l'Allemagne, l'Italie, l'Australie, le Canada, Israël, la Belgique, la Tchéquie, la Pologne, Singapour ou la Suisse. Dérive du coût du programme, du coût de l’entretien, problème d’approvisionnement en pièces détachées, …

Dépendance industrielle et technologique

D’après le rapport Draghi, entre mi-2022 et mi-2023, 78 % des dépenses totales d’approvisionnement venaient de fournisseurs non européens, dont 63 % des États-Unis.

L’UE a un retard d’innovation manifeste : sur les cinquante leaders mondiaux de la technologie, seulement quatre entreprises sont européennes. Lorsque l'on regarde les chiffres concernant les dépenses des États-Unis en matière de recherche et de développement dans le domaine des grandes technologies de défense, on constate qu'elles sont globalement 12 fois supérieures à celles de l'Europe. De plus, en matière de compétitivité, les prix de l’électricité vont en Europe du double au triple par rapport à ceux des États-Unis, ceux du gaz du quadruple au quintuple.

Plus généralement, concernant notre allié américain.

La perte d’influence de notre allié américain est une source d’inquiétude. Au cours des cinq dernières années, la plupart des outils de stabilisation que nous avions mis en place après la guerre froide ont disparu. L'un des plus importants était le traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire (FNI), dont les États-Unis et la Russie se sont retirés.

Un haut responsable de la défense américain a déclaré à la presse que les dirigeants chinois perçoivent la Chine « comme une puissance mondiale ayant des intérêts de sécurité mondiaux qui nécessitent des capacités militaires à la hauteur de ce défi ». Selon les services de renseignement américains, Xi Jinping a dit que l’APL devrait être en mesure d'envahir Taïwan d'ici 2027.

L’élection de Donald Trump repose la question de l’attitude des USA vis-à-vis de l’OTAN. Est-ce que le soutien massif aux Ukrainiens va être maintenu ? Est-ce que le pivot asiatique face à la Chine, décidé du temps d’OBAMA en 2011, va reprendre aux dépends des Européens ?

Cependant, j’imagine difficilement les USA quitter l’OTAN : ils y tiennent une place prépondérante malgré une participation financière redevenue modeste (15,8% du budget OTAN soit 0,0007% du budget de défense nationale). Le marché européen de défense est important pour eux.

Mais la question est posée ; selon Cyrill Schott : « Les Européens doivent changer de stratégie, et arrêter d’être naïfs et de croire que les États-Unis accepteront toujours de les défendre sans autre contrepartie que l’achat de matériel militaire, pour une vague convergence de valeurs occidentales. »

5. Que faire aujourd’hui ?

Tout d’abord, nous devons reconnaitre que la France ne peut pas tout en matière de défense.

Notre pays vient de voter une nouvelle loi de programmation militaire 2024-2030. Dotée de 413 Md€ sur 7 ans, elle devrait permettre au budget des armées d’atteindre les 2% du PIB dès cette année. Est-ce suffisant, non ? Sur le papier, elle permet de se préparer à la « guerre absolue », en préservant un modèle d’armée complet, en améliorant la réactivité (ENA, une division à 19000 h en 30 jours opérationnelle en 2027) avec un choix de la cohérence plutôt que de la masse (cible 2030, 137 RAFALE, 160 LECLERC rénovés, 34 navires 1er rang). A noter Russie 3500 chars, Ukraine 1800 chars. Dissuasion reste la même (2 composantes) et prise en compte du Cyber, de l’espace exo-atmosphérique et des fonds marins.

Effectivement, je rappelle que l’effort produit dans la précédente LPM la présentait comme une LPM de réparation, pas plus…Et c’était pour une armée dite de projection. Et que le budget des armées envisagé en 2025 était de 50 Md€, volume financier repris tel quel dans la nouvelle LPM. De plus, il ne faut pas oublier d’où nous venons. La prise de position du livre blanc de 2008 : le scénario de résurgence d’une menace majeure contre l’Europe occidentale n’est plus évoqué. S’il est noté que la Russie revient à une politique de puissance, il est encore évoqué une « démarche commune des pays européens pour proposer à la Russie une coopération à la fois ambitieuse et équilibrée » .

Donc, nous n’avons pas les capacités de durer, nous avons toujours ce que nous appelons pudiquement des RTC et toujours des trous capacitaires, renseignement, transport stratégique, SEAD, …

Bref, une dépendance qui n’est pas nouvelle mais qui nécessite de s’appuyer sur une ou des alliances.

Quelles sont les pistes ?

Aujourd’hui l’OTAN est la seule voie réaliste, mais elle n’est pas absolue. Cette situation de forte dépendance vis-à-vis des Etats-Unis est dangereuse et doit inciter les Européens à développer ensemble des capacités susceptibles d’être engagées de façon autonome.

A mon sens, il existe deux pistes, développer un pilier européen dans l’OTAN ou créer une défense européenne autonome.

Pilier européen de l’Alliance : un leurre

La piste du développement d’un pilier européen au sein de l’OTAN est un leurre.

Cette idée de « pilier européen » de l’Alliance a été défendue initialement par Kennedy en 1962 et elle n’a jamais vu le jour. Pourquoi ?

Il y a fréquemment divergence d’intérêts entre Américains et Européens dans une organisation dominée par les USA.

Nicole Gnesotto écrivait en 2016 : « La création d’un « caucus européen » au sein de l’OTAN, qui parlerait d’égal à égal avec les États-Unis, est aussi peu probable que souhaitable aux yeux des Américains comme des Européens ». L’OTAN a toujours veillé, en effet, à empêcher la constitution d’un groupe, ou d’une spécificité européenne au sein de l’Alliance : ni le « pilier européen de l’Otan », ni la constitution d’un simple « caucus européen », ni la création de la fameuse « Identité européenne de sécurité et de défense » (ESDI) n’ont vu le jour. Elle rappelle les mots de Mme Albright, alors Secrétaire d’État US, qui invente en 1998 le concept des trois D : les Européens de l’UE peuvent développer leur propre politique à condition qu’il n’y ait ni Découplage entre l’Europe et les États-Unis, ni Duplication des moyens de l’Otan, ni Discrimination à l’égard des alliés européens de l’OTAN non-membres de l’UE (ex de la Turquie).

Nicole Gnesotto conclue : « Au final, le but affiché est bien d’empêcher la constitution d’une identité de l’Europe au sein de l’Otan. Ni Europe européenne autonome, ni Europe atlantique légitime : l’OTAN ne connaît pas l’Europe ».

Barak Obama devait plus tard apaiser les alliés en réaffirmant son attachement à l’OTAN, mais c’est aussi lui qui décréta la nouvelle priorité stratégique du « pivot asiatique ». Donald Trump continue sur la lancée de la distanciation structurelle entre les États-Unis et l’OTAN. Comment va-t-il aborder son deuxième mandat ? Je doute quand même que les USA quittent l’OTAN, ne serait-ce pour des raisons d’influence et commerciales.

Défense européenne autonome : un réveil nécessaire

L’Union doit revoir son organisation pour lui permettre de passer de la gestion de crises à la préparation de la guerre ou, selon les mots de Jean-Dominique GIULIANI, que l’Europe fasse « l’apprentissage de la force ».

L’Europe, si elle veut être souveraine, doit se doter de moyens propres pour sa défense. Aucune nation d’Europe ne dispose de la masse critique pour rivaliser seule avec les nations dominantes du 21ème siècle. L’accroissement de l’autonomie stratégique des Européens ne peut s’obtenir que dans l’union de leurs forces et de leurs capacités et donc dans l’UE. La garantie du soutien des Etats-Unis est loin d’être assurée.

Des capacités de défense autonomes sont indispensables à une autonomie stratégique européenne. Plus nous serons dépendants de l’extérieur pour notre défense et moins nous serons autonomes. Cela concerne aussi bien les technologies, les capacités industrielles que les systèmes de commandement et les forces.

Une défense européenne autonome est possible si les Européens le veulent vraiment et s’organisent, et si les Américains soutiennent ce projet dans une relation transatlantique renouvelée.

Parmi les 15 points qui suivent, certains sont déjà initiés. Ils doivent être développés et faire l’objet de discussions.

1) Définir une nouvelle alliance atlantique Nous avons le devoir de réfléchir à un lien transatlantique renouvelé et plus équilibré où nous serons capables d’assumer toutes nos responsabilités en tant qu’Européens. Un parlementaire européen, Christophe Gomart, déclarait en novembre dernier : « Pour moi, l’armée européenne, c’est l’OTAN sans les Etats-Unis et sans la Turquie ».

2) Harmoniser les politiques étrangères : il n’y aura pas de défense européenne sans politique étrangère européenne commune.

3) Revoir le périmètre de la PSDC : en plus de ses missions décrites dans l’article 43§1 du TUE, la PSDC devra être en mesure d’assurer la sécurité de chaque Européen et de ses intérêts, qu’ils soient à l’extérieur ou à l’intérieur de l’Union. Il y a derrière cela une notion de sécurité collective. Elargir le cadre actuel de la PSDC pour « coller » aux engagements du Traité de Lisbonne (avec prise en compte notamment des articles 42.7, 222 et 44).

4) Créer une Commission défense au Parlement européen en remplacement de la SEDE

5) Travailler avec des scénarios (Taïwan, Chypre/Turquie, Roumanie,…) : scénarios d’engagement détaillés permettant de planifier en anticipation organisation, structures et forces nécessaires à fournir par les États dans chaque cas, avec d’éventuelles variantes, en tenant compte de la participation ou non des USA… Le moment venu, il sera intéressant de voir comment les Européens auraient pu s’organiser face à l’agression russe du 24 février 2022 si les Américains ne s’étaient pas engagés.

6) Ecrire un Livre blanc européen suivi d’un plan de programmation militaire : c’est l’engagement d’Andrius Kubilius. A cette fin, une analyse commune des besoins de défense spécifiques aux Européens est un préalable incontournable. En complément, une analyse doit aussi être faite sur ce qui peut être partagé et ce qui doit être fait au niveau national. C’est en fonction de ce partage que doivent être définies les capacités à réaliser au niveau européen (organisation, structures, moyens..).

7) Accompagner l’évolution d’une PSDC purement intergouvernementale vers une PSDC mixte communautaire et intergouvernementale. Celle-ci doit être préparée plutôt que décidée au coup par coup comme aujourd’hui. Il est quand même étonnant qu’aucune projection ne soit réalisée, alors que le passage progressif à une défense commune a été acté dans les traités.

8) Revoir le processus décisionnel actuel de la PSDC basé sur le consensus : l’introduction d’une dose de votes à la majorité qualifiée doit être mise en place dans certains domaines afin de ramener plus de souplesse et de rapidité dans les prises de décision. Lancer une réflexion sur l’élargissement du Vote à majorité qualifiée en référence à l’article 30 du Traité. On pourrait réfléchir aussi à une clause d’opting out : on voit d’ailleurs le lien avec l’Article 44 du TUE).

9) Créer une chaîne de commandement européenne permanente avec la force multinationale de réaction rapide de 5000 h (de la Boussole stratégique).

10) Accroître l’investissement global et la coopération en R&D de défense.

11) Progresser sur le développement en commun des capacités. Harmoniser les besoins avec le développement de Besoins Opérationnels Communs (BOC), contribuant au renforcement de l’interopérabilité et en intégrant l’objectif de rationaliser nos industries de défense (BITDE).

12) Encourager les acquisitions conjointes avec des fonds communautaires (EDIRPA).

13) Se doter de capacités communes dans certains domaines : les exemples du cyber, du spatial, de l’énergie, des munitions, du renseignement, de la formation sont des domaines où les capacités communes peuvent exister.

14) Partager certaines capacités, tel que cela a été fait avec le commandement du transport aérien (EATF) à Eindhoven. Une réflexion sur les modes d’intégration et de mise en œuvre des capacités au niveau européen est nécessaire : domaines d’action, responsabilité politique, structures, moyens…

15) Créer des centres de formation permanents de la défense européenne, augmenter le volume des exercices avec troupes, afin de développer l’interopérabilité et renforcer la culture européenne de défense.

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[1] “we find it appropriate that we, as EU leaders, make it manifestly clear that we consider EU membership to be an important source of security, with a mutual obligation on Member States to provide aid and assistance as set out in Article 42§7 TEU”.

[2] Discours d'ouverture de la nouvelle année scolaire au Collège de l’Europe de Bruges, le 3 octobre 2023 : “Reducing the reliance on the US and developing European strategic enablers is to be seen as our contribution to our transatlantic partnership”. https://www.hrad.cz/en/president-of-the-cr/current-president-of-the-cr/public-addresses-and-interviews/the-speech-of-the-president-of-the-czech-republic-at-the-occasion-of-the-opening-ceremony-of-the-academic-year-in-the-concert-hall-tzand-bruges-17386